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论新型城镇化进程中的社区党建

发布日期:2016-10-13   来源:南宁日报   作者:黄志强
 
  目前,随着我国城镇化的持续推进,极大地带动了人口的快速流动,对国家经济社会建设和发展产生了重大影响,尤其是城镇化进程中对社区党建带来新的挑战,促使社区党建的转型势在必行。
 
  一、新型城镇化进程中人口流动的特征
 
  在我国仍以户籍为手段进行人口管理与服务的背景下,人户分离将伴随着城镇化的始终。由于属地管理政策到目前为止还很不完善,人户分离的流动群体难以享受到应有的福祉,制约了城镇化的发展质量。
 
  (一)流动规模不断增大。2015年,我国城镇化率达到56.1%,城镇化已成为扩大内需、促进经济增长的重要因素。在新型城镇化的背景下,人户分离现象更为凸显。到2015年末,全国人户分离的人口2.94亿人,其中流动人口2.47亿人,较5年前翻一番还多,在非户籍所在地居住半年以上的流动人口数量也不断增长。目前,流动人口占人户分离人口的比例在84%以上,说明人户分离与流动人口增长轨迹是一致的,这是城镇化进程与滞后的户籍制度所导致的必然结果,对城市社区的基本公共服务和人口管理带来了严重阻碍。
 
  (二)流动情况异常复杂。随着我国经济社会的不断发展,区域间联系日益密切,人户分离现象将成为社会常态。长期以来,城市社区的人口构成较农村社区复杂,既有农业户籍人口又有非农业户籍人口,既有土生土长的本地户籍人口又有通过升学、就业、投资、投亲靠友、军人转业等入户的外来人口。外来流动人口与城市本地人口之间往往缺乏共同的文化心理认同、组织认同、关系纽带,城市社区居民关系内卷化、原子化、冷漠化的趋势加重,短时间内很难有机融合在一起。可以预见,随着人户分离规模的不断扩大及农村土地制度的流转,未来城镇社区的人口构成将更加复杂。
 
  (三)流动人口管理出现新模式。2014年7月,国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》指出,“到2020年,基本建立与全面建成小康社会相适应,有效支撑社会管理和公共服务,依法保障公民权利,以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度”。目前,我国推行基本公共服务均等化的力度不断加大,但在人口管理服务的各个环节中,仍存在以户籍为基础的“属人管理”倾向,流入地管理部门普遍存在重本地户籍人口服务、轻非本地户籍的外来人口的现象。因此,在巨大规模人口流动的情况下,探索人口管理和服务新模式,既是应对政府绩效考核的必需之举,也是新型城镇化的题中应有之义。
 
  二、人口流动给城市社区党建带来的挑战
 
  2015年末全国流动人口2.47亿人,绝大部分是由农村流向城市,这些人主要归属于城市社区管理。在城市社区流动人口中,有一部分是来自农村或破产企业的中共党员、干部,他们也顺势成为流动党员,其党组织关系还挂在流出地,但又不能做到经常性地在流出地参加党组织活动,结果造成党员“空挂”、党组织“空转”现象。对于作为流入地的城市社区党组织而言,如何加强对这些流动党员的教育管理,如何做到城市社区党建覆盖包括流动党员在内的驻区全体党员,如何顺应流动党员变动趋势以动态发展的视野和理念开展社区党建工作,这的确是考验社区党组织政治智慧的关键。因此,社区党建主要是指城市社区党建。城镇化进程的快速推进,带来社区党建难得的发展机遇,也对社区党建的创新发展提出了新挑战、新课题。
 
  (一)收集流动党员的基本信息难度增加。党员基本信息的收集在人户俱在的情况下,只需要居委会工作人员到各家各户调查登记就可以掌握得准确、全面,而面对不断变动的流动党员,则只能通过电话和网络联系的方式获取信息,但当前城乡之间的差距日益扩大,其信息联系并不正常,有的偏远地区甚至不通网络,因此,建立人户分离人口的通讯录给城市社区收集党员基本信息工作增加了很大的工作量和难度。由于流动党员变动的频繁性和信息更新的周期性,了解情况也会间隔较长时间,从而造成新的联络不畅和信息更新困难,给居委会工作人员带来了大量额外工作。
 
  (二)城乡一体化的党员管理体制尚未形成。自上个世纪90年代以来,人户分离是一个长期存在的现象,在现实党员管理中还存在着对流入党员管理服务不到位、对流出党员以管制为主的特点,即对于流入党员管理时,由于城乡分离、各自为政、条块分割等管理体制,流入地政府往往从其自身利益和当地利益为出发点,并未考虑流入党员的真正需求;而人口流出地政府由于地域的分离而难以管理与服务到位,除应对考核之外,实际上也没有太多的管理与服务积极性,导致对于流动党员的服务和保护欠缺。迄今为止,流入—流出地共管共治共服务的城乡一体党员管理体制尚未形成。
 
  (三)流动党员的组织活动难以正常开展。社区是社会管理服务的最基本单元。新型城镇化对开展社区党员活动、丰富党员日常生活、建立流动党员组织提出了新的要求。大量的党员基本信息收集统计工作在给社区工作人员增加日常工作负担的同时,也影响了社区党员活动的充分开展。人户分离情况严重的城市社区,由于流动党员居住分散、流出党员多,开展党员正常活动时面临着成本增加、难度增大的困局,对党员活动开展和党组织建设发展非常不利。
 
  三、城市社区党建模式转型
 
  从有效应对城镇化进程中社区党建面临的挑战入手,着力推进城镇化进程中社区党建的转型升级,应重点把握以下三种模式路向。
 
  (一)从单一型转向城乡一体型。传统的社区党建,仅仅关注于社区党组织的自身建设,日益不适应开放性的城镇化进程,必须进行改革转型。
 
  首先,构建城乡一体化的流动党员基本信息系统。流动党员的服务与管理工作并不是一个部门就可以独立完成的,而是一个复杂的系统工程,需要各部门的相互配合。调查发现,现阶段许多地方还未建立跨区域跨部门统一使用的数据平台,要全面准确掌握流动党员的信息,涉及城乡各部门的信息共享。要以村居社区为依托,建立流动党员基本信息档案,并设立专门的信息共享平台。在日常工作中,乡村的公安、民政、卫生计生、住房、统计等部门定期向各城市社区通报户籍在该社区内的流动党员的相关信息变动情况,精确到人。
 
  其次,建立城乡联网的全体流动党员管理信息系统。在信息系统中为每一位流动党员建立单独的电子档案,包括基本的流出地、流入地、居住地、社保、纳税、信用等一系列信息,各城区各部门按照管理权限查看管辖流动党员和自身业务相关的信息,当发生流动党员流迁时由现居住地公安部门根据其在本地的居住证向其户籍地(或上一常住地)调取该党员的全部信息。
 
  再次,强化城市社区区域化党建新系统。即以城市社区党组织本身为依托,将驻社区的区域范围内各类基层党组织有效地整合起来,形成覆盖整个社区区域的社区党建的整体合力,以强化对社区党员尤其是流动党员管理,实现社区党建资源共享为目标的城市基层党建新系统,从主体功能上实现对社区党建资源、党建力量的充分整合使用,系统解决社区流动党员管理、党务工作一体化开展、党建工作碎片化等问题,实现城市社区区域化党建在社区治理现代化中的综合效益。
 
  (二)由管理型转向服务型。一是社区党组织以居住地为基础实施分类管理与服务。目前,在对人户分离流动党员管理的过程中,由于居住在不同地方的流动党员在公共服务需求和人口管理特点上存在较大差异,应在城区人户分离党员信息统计的基础上,将流动党员按照现居住地的范围划分为“区内人户分离党员、居住在区内的流动党员、居住在市内其他区的流动党员、居住在市外的流动党员”等类型,分类管理。如对于居住在社区范围内的流动党员的管理服务工作,主要依托其所在社区党组织在流动党员集中地设立的服务点进行;对于居住在社区外的流动党员,主要依托于与他们长期保持联络的人户分离党组织联络员进行。通过分类管理,明确社区党组织工作人员的负责范围,责任到人,提升管理服务效果。
 
  二是社区党组织进一步强化属地管理。目前,我国推行的基本公共服务均等化,实质上是属地管理原则的重要体现,但很多考核却仍沿用属人管理原则,对户籍地进行考核,造成“流入地不想管、流出地管不了”的被动局面。要扭转这一被动局面,就要在考核时同样坚持属地管理原则,将具体施政目标、本地实际情况和目标考核方式结合起来,激发流动党员流入地相关部门对于流入党员的管理责任和服务责任,促进流动党员长期均衡发展。
 
  三是社区党组织全面落实城乡党员基本公共服务均等化。推进城乡党员基本公共服务均等化是我国政府的重要施政目标,应进一步提高流动党员的社会保障水平,提高城区政府及财政对流动党员“五险一金”等保障支出的支付比例,把促进城乡流动党员基本公共服务均等化落到实处。社区党组织在涉及社区公共事务的决策中,应自觉坚持“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力”,不断推进社区公共决策的科学化、民主化,形成“以规范化建设、信息化建设为抓手,促进党建工作与社会治理、信息科技高度融合,让智慧决策更深入、工作流程更优化、过程管理更精准、协同运行更高效”的社区党建、基层治理新思路,大大提升社区党组织对流动党员的整合能力。
 
  (三)由传统型转向网格型。“两级政府、三级管理、四级网络”的城市社区管理体制已经运行多年,面对社会领域产生的大量新的社会事务和社会问题,该体制明显暴露出功能不完善、机制不健全、管理不到位、覆盖不全面的弱点。近年来,随着新型城镇化的逐步加快,城市规模不断扩大,城市建设取得了长足进展,城市功能不断完善,基层管理体制也发生了巨大变化和调整,以社区为组织单位的新型管理模式在全国范围内得到了广泛的推行和实践。
 
  网格型管理即将管理对象按照一定的标准分成若干网格单元,把社区划分为若干责任网,将人、地、物、事、组织全部纳入某个网格,每个网格涵盖一定数量居民户,并安排相应专职网格管理员负责管理,利用现代信息技术(如专配的“社区e通”)全面负责网格内的信息采集、综合治理、劳动保障、民政服务、计划生育、城市管理等多项职责,从而达到提高管理效率、化解基层社会矛盾、稳定社会的目的。网格型管理模式更适合于对流动党员的管理,它实际上是传统社会管理模式的进一步精细化、扁平化,由各单元构成网格,结构清晰,功能相近,信息搜集及时,便于实行流动党员信息化基础上的数字管理,体现管理成本优势和长效管理优势,其信息联系更为迅速、准确、高效,进一步提升流动党员社区管理和服务质量。
 
  (作者系南宁市签约理论专家,广西师院政法学院二级教授、博士、副院长
、研究生导师)
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